A promoção e vigilância da saúde asseguradas através do Serviço Nacional de Saúde – uma análise crítica

Autoria:

Paulo Moreira

Jurista / Sócio fundador da Factor Segurança

 

 

A obrigatoriedade da organização das atividades de segurança, higiene e saúde no trabalho (SHST, na designação antiga) nas empresas foi introduzida em Portugal pelo Decreto-Lei nº 441/91, de 14 de Novembro, sendo inicialmente regulamentada pelo Decreto-Lei nº 26/94, de 1 de Fevereiro, e a partir de 2004 pela Lei nº 35/2004, de 29 de Julho, que regulamentou a Lei n.º 99/2003, de 27 de Agosto, que aprovou o Código do Trabalho, e após 2009 pela Lei nº 102/2009, de 10 de Setembro, que aprova o atual regime da promoção da segurança e saúde no trabalho (SST, na nova designação).

 

Ao longo dos três regimes, a organização das atividades de SHST nas empresas nunca se alterou substancialmente, assentando sempre em três tipos de modalidades de serviços (internos, comuns (anteriormente designados interempresas) e externos), sendo que nos serviços internos existia a possibilidade de as atividades serem exercidas pelo empregador ou por trabalhador designado em determinadas circunstâncias.

 

Ao longo dos três regimes (período de vinte anos) sempre existiu a possibilidade da promoção e vigilância da saúde poderem ser asseguradas através das instituições e serviços integrados no Serviço Nacional de Saúde existe, conforme se pode verificar pelas disposições legais constantes do quadro comparativo abaixo reproduzido:

Decreto-Lei nº 26/94	Lei nº 35/2004, Regulamento do Trabalho	Lei nº 102/2009, de 10 de Setembro
Artigo 11.º - Serviço Nacional de Saúde 1 - Sem prejuízo do disposto no artigo 3.º, as atividades de promoção e vigilância da saúde podem ser asseguradas através das instituições e serviços integrados no Serviço Nacional de Saúde nos seguintes casos:   a) Trabalhadores independentes; b) Vendedores ambulantes; c) Trabalhadores agrícolas sazonais e eventuais; d) Artesãos e respectivos aprendizes; e) Trabalhadores no domicílio; f) Trabalhadores do serviço doméstico; g) Explorações agrícolas familiares; h) Pesca de companha;         i) Trabalhadores de estabelecimentos referidos no n.º 1 do artigo 6.º     2 - As entidades patronais e, nos casos das alíneas a), b), g) e h) e dos artesãos, os próprios profissionais devem fazer prova da situação prevista no número anterior que confira direito à assistência através de instituições e serviços integrados no Serviço Nacional de Saúde, bem como pagar os respectivos encargos.	Artigo 221.º - Serviço Nacional de Saúde 1 - A promoção e vigilância da saúde podem ser asseguradas através das instituições e serviços integrados no Serviço Nacional de Saúde nos seguintes casos:       a) Trabalhador independente;   b) Trabalhador agrícola sazonal e a termo; c) Aprendiz ao serviço de artesão;   d) Trabalhador do serviço doméstico;     e) Pesca de companha;         f) Trabalhador de estabelecimento referido no n.º 1 do artigo 225.º     2 - O empregador e o trabalhador independente devem fazer prova da situação prevista no número anterior que confira direito à assistência através de instituições e serviços integrados no Serviço Nacional de Saúde, bem como pagar os respectivos encargos.	Artigo 76.º - Serviço Nacional de Saúde 1 - A promoção e vigilância da saúde podem ser asseguradas através das unidades do Serviço Nacional de Saúde, de acordo com legislação específica aprovada pelo ministério responsável pela área da saúde, nos seguintes grupos de trabalhadores:   a) Trabalhador independente;   b) Trabalhador agrícola sazonal e a termo; c) Aprendiz ao serviço de um artesão;   d) Trabalhador do serviço doméstico;     e) Trabalhador da atividade de pesca em embarcações com comprimento até 15 m não pertencentes a frota pesqueira de armador ou empregador equivalente; f) Trabalhadores de microempresas que não exerçam atividade de risco elevado.   2 - O empregador e o trabalhador independente devem fazer prova da situação prevista no número anterior que confira direito à assistência através de unidades do Serviço Nacional de Saúde, bem como pagar os respectivos encargos.

Essa possibilidade nasceu com o Decreto-Lei nº 26/94, manteve-se durante o período de vigência da Lei nº 35/2004, e foi renovada na Lei nº 102/2009, que aprova o atual regime da promoção da SST.

Desde a versão do Decreto-Lei nº 26/94, que várias associações patronais, empresariais e grupos de interesse tentaram que o Estado regulamentasse aquela dita possibilidade, o que apenas acontece vinte anos volvidos sobre a sua inicial consagração legal.

 No entanto, ao longo da sua vigência não regulamentada, algumas empresas que consideravam reunir as condições legais para acesso àquela “possibilidade” (referimo-nos à al. f) do nº 1 do art.º legal) tentaram solicitar nos Centros de Saúde a realização dos exames de ST previstos na lei, conseguindo no máximo que o requerimento fosse aceite, a custo, naqueles centros, e sempre quando confrontados com a redação legal onde tal possibilidade estava prevista.

 Também é verdade que a IGT, agora ACT, sempre aceitou as provas de receção dos requerimentos de exames aos Centros de Saúde como medida de cumprimento da exigência legal de realização de exames de medicina no trabalho, ainda que entendessem que a responsabilidade pela implementação das atividades de SST na empresa se mantivesse no Empregador.

 A 23 de Maio deste ano (2014) o Ministério da Saúde publicou a Portaria n.º 112/2014 que, finalmente, regula a prestação de “cuidados de saúde primários do trabalho” através dos Agrupamentos de Centros de Saúde (doravante referidos como ACES), concretizando as condições de que depende a promoção da saúde no trabalho dos grupos de trabalhadores indicados no n.º 1 do artigo 76.º da Lei n.º 102/2009, nomeadamente a:
a) Trabalhador independente;
b) Trabalhador agrícola sazonal e a termo;
c) Aprendiz ao serviço de um artesão;
d) Trabalhador do serviço doméstico;
e) Trabalhador da atividade de pesca em embarcação com comprimento inferior a 15 m cujo armador não explore mais do que duas embarcações de pesca até esse comprimento;
f) Trabalhadores de microempresas (até 10 trabalhadores) que não exerçam atividade de risco elevado.

 

Reações dos agentes no mercado

 

A medida foi bem recebida pela generalidade das associações patronais e empresariais que desde sempre pugnaram pela sua concretização, mas mal recebida pela Ordem dos Médicos, representante dos profissionais com competência para aplicar as medidas previstas na Portaria 112/2014.

 

Efetivamente, o âmbito definido na Portaria 112/2014 causou alguma estranheza inicial porque, embora remetendo para o artigo 76.º da Lei n.º 102/2009, refere-se a um tipo de serviços “cuidados de saúde primários do trabalho” que não vêm referidos nesse mesmo artigo 76.º, onde se fala em “promoção e vigilância da saúde …”, entenda-se, “ … no trabalho”, uma vez que estamos dentro do regime da promoção da segurança e saúde no trabalho (SST).

 

O preâmbulo na Portaria 112/2014 não era suficientemente esclarecedor quanto ao âmbito dos serviços nela previstos e só dois meses depois, a 16 de julho, com a publicação do Despacho n.º 9184/2014 e os considerandos feitos pelo Ministério da Saúde no corpo desse despacho, se ficou a conhecer o verdadeiro conteúdo desta forma de “vigilância da saúde no trabalho”.

Entretanto, a 26 de Maio, apenas 3 dias após a publicação da Portaria 112/2014 (portanto, “a quente”), o Colégio da Especialidade de Medicina do Trabalho da Ordem dos Médicos tomou a seguinte posição (clique para aceder à versão integral) sobre o disposto na Portaria:

“1-A Portaria nº 112/2014 pretende regulamentar o disposto no normativo português desde o Decreto-Lei nº 26/94, quanto à possibilidade de a promoção e vigilância da saúde de alguns trabalhadores poderem ser asseguradas através de instituições e serviços integrados no Serviço Nacional de Saúde.

2-Reconhecemos a necessidade e a importância de implementar tal prestação de serviços, a que poderá recorrer uma parte muito significativa da população trabalhadora portuguesa.
3-A solução encontrada merece, no entanto, a nossa total discordância e repúdio, por pecar por 3 ordens de razões:

a) Legais, pois que colide com o disposto no normativo português desde o distante Decreto 47512, de 25/01/1967, (primeira regulamentação portuguesa das atividades de Medicina do Trabalho), até à mais recente regulamentação, a Lei nº 3/2014, que fixam, inequivocamente, que tais serviços serão prestados por “médicos do trabalho”.

b) Técnico-científicos, pois que os médicos a quem a portaria pretende atribuir tais funções carecem de formação nesta área. Se assim não fosse, não se compreenderia que o Estado Português tivesse criado a carreira médica de Medicina do Trabalho e o Internato Médico de Medicina do Trabalho (Portaria nº 307/2012) e que, anteriormente, tivesse validado os planos de formação da Ordem dos Médicos, desde 2002 com 4 anos de duração, em consonância com o estabelecido nos acordos com a Comunidade Europeia.

c) Deontológicos, pois que coloca os médicos que os praticarem sem a devida habilitação em violação do Código Deontológico da sua profissão, com todas as possíveis consequências daí decorrentes.”

Posteriormente, a Ordem dos Médicos fundamentou a sua posição no parecer jurídico do Departamento Jurídico do Conselho Nacional Executivo da Ordem dos Médicos (acessível para download no final do comunicado da Ordem do Médicos).

 

São os seguintes os argumentos deduzidos, fundamentados em posições de ilustres administrativistas (Sérvulo Correia, Marcello Caetano):

 

1 - As portarias são regulamentos ministeriais, assinados apenas por um ou alguns ministros emanados do Governo no âmbito da sua atividade administrativa, só podendo estatuir na medida em que a lei lho consinta: dentro dos limites por ela marcados, ou para execução das suas normas, ou sobre as matérias por ela abandonadas”; assim, o regulamento não vale em todo aquilo que contrariar o disposto na lei que executa, ou a cuja sombra nasce”

 Efetivamente, não podemos deixar de concordar que a Portaria 112/2014 se refere a um tipo de serviços de saúde - cuidados de saúde primários do trabalho - que não os referidos no artigo 76.º - promoção e vigilância da saúde no trabalho - da Lei nº 102/2009, embora remeta para esse mesmo artigo. Sendo assim, ganha relevância a argumentação referida em 1- supra. (ilegalidade orgânica)

 

2 - A Portaria 112/2014 ao remeter, na parte relativa à “saúde no trabalho”, para o regime da Lei nº 102/2009, fica dela dependente no que se refere às disposições que determinam a “competência” (designada por “responsabilidade técnica” na Lei 102/2009) para a vigilância da saúde.

 

Assim, dispõe o artigo 107.º da Lei 102/2009 que cabe ao médico do trabalho a responsabilidade técnica da vigilância da saúde, que as consultas de vigilância da saúde devem ser efetuadas por médico do trabalho (médico que reúna os requisitos previstos no artigo 103.º, isto é, por (i) licenciado em Medicina com especialidade de medicina do trabalho reconhecida pela Ordem dos Médicos / (ii) aquele a quem seja reconhecida idoneidade técnica para o exercício das respetivas funções, nos termos da lei / (iii) outros licenciados em Medicina autorizados a exercer as respetivas funções pelo ministério da saúde) (nº 2 artigo 108.º), constituindo violação grave a utilização de serviço de médico não habilitado nos termos do artigo 103.º, imputável ao empregador.

 

Se entendermos que Portaria 112/2014 efetivamente regula o tipo de serviços a que se refere o art.º 76º (promoção e vigilância da saúde no trabalho) as habilitações exigidas deveriam ser as referidas no parágrafo anterior (especialidade de medicina no trabalho) e não as que vêm referidas no art.º 4º nº 2 da Portaria 112/2014, onde se diz que os cuidados de saúde (primários) do trabalho são prestados pelos médicos (das unidades funcionais dos respetivos ACES) com especialidade em medicina geral e familiar, coadjuvados por profissionais das suas equipas. E nesta suposição, não poderíamos deixar de estar de acordo com o parecer jurídico da Ordem dos Médicos. (ilegalidade material)

 

Numa análise legalista (algo purista) da Portaria 112/2014, aceito, num primeiro momento, que a Ordem dos Médicos tenha alguma razão em opor-se à concretização da Portaria 112/2014.

 

A nossa posição

 Porém, a análise meramente legalista, demasiado positivista, do Departamento Jurídico da Ordem dos Médicos, sem adesão à realidade portuguesa, não considera aspetos essenciais que o legislador manda ter em conta na interpretação da “norma jurídica” (art.º 9º do Código Civil (CC)), e esconde argumentos de enorme valia para a compreensão (e aceitação) da iniciativa do Ministério da Saúde nesta matéria.

 

O artº 9º CC, relativo à interpretação da lei, fornece um conjunto de elementos a que o intérprete pode, e deve, recorrer para fazer a interpretação da norma jurídica (das regras aplicáveis ao caso concreto), nomeadamente elementos lógicos (onde se inclui o histórico) e teleológicos (a razão de ser da lei).

 

O artº 9º nº 1 do CC sugere ao intérprete que considere dois aspetos fundamentais na “determinação” do sentido e alcance da norma que se pretende interpretar; que se considerem “as circunstâncias em que a lei foi elaborada” e “as condições específicas do tempo em que é aplicada”, como forma de incluir na interpretação os elementos lógico e teleológico.

 

Quais são então as “circunstâncias em que a lei foi elaborada” e “as condições específicas do tempo em que é aplicada”, que justificam a tão contestada opção prevista na Portaria 112/2014?

São as que são ditadas pela realidade da sociedade. Analisemos alguns dados estatísticos que retratam essa sociedade:

 

·  A população ativa portuguesa a 30/06/2014 era de 5.243.500 trabalhadores (INE, relatório do II trim. 2014)

·  Em Portugal existem 907 médicos do trabalho inscritos no colégio da especialidade de medicina do trabalho da Ordem dos Médicos (INE: Estatísticas da Saúde 2012 – Edição 2014) (que dá 5.781 trabalhadores por médico do trabalho).

 

Resulta do artigo 105.º nº 3 da Lei 102/2009 que ao médico do trabalho é proibido assegurar a vigilância da saúde de um número de trabalhadores a que correspondam mais de 150 horas de atividade por mês. O nº 2 desse mesmo artigo também diz que “o médico do trabalho deve conhecer os componentes materiais do trabalho com influência sobre a saúde dos trabalhadores, desenvolvendo para este efeito a atividade no estabelecimento nos seguintes termos:

a) Em estabelecimento industrial ou estabelecimento de outra natureza com risco elevado, pelo menos uma hora por mês por cada grupo de 10 trabalhadores ou fração;

b) Nos restantes estabelecimentos, pelo menos uma hora por mês por cada grupo de 20 trabalhadores ou fração”.

 

Se dividíssemos 5.781 trabalhadores por 20 (número de horas que o médico deve dispor por mês para os restantes estabelecimentos), cada médico deveria prestar 289 horas mês, quase o dobro do legalmente permitido (150 h). Seria necessário quase o dobro dos médicos do trabalho em Portugal para cumprir a imposição legal do artº 105 nº 3 da Lei 102/2009. (e isto no pressuposto, errado, que não haveria em Portugal empresas industriais ou de risco elevado e que não haveria frações a considerar).

 

Se tivermos em conta que pelo menos 159 027 empresas (nº que peca por defeito) a que correspondem 1.000.815 de trabalhadores caem dentro da al. a) do nº 2 do artº 105º da Lei 102/2009 (circunstância em que o médico deve prestar serviço pelo menos uma hora por mês por cada grupo de 10 trabalhadores ou fração), o número de horas que cada médico deveria prestar passa de 289 horas mês para 321 horas mês, mais do dobro legalmente permitido.

 

Mas a realidade é “nua e crua”, só existem 907 médicos do trabalho em Portugal, menos de metade do que seria necessário para fazer cumprir a lei tal qual existe.

A manter-se tudo como está, a vigilância da saúde no trabalho nunca chegará a pelo menos metade da população ativa.

 

·  Analisando a questão sob outro prisma, em Dezembro de 2012 existiam em Portugal 1.019.494 empresas (das quais 709 171 são sob a forma individual: empresários em nome individual, profissionais liberais, etc., e 310 323 sob a forma societária) com 1,5 trabalhadores ao serviço, em média. (empregam no total 1.574.424 trabalhadores)

 

Se é verdade que muitas das microempresas são constituídas por profissionais altamente qualificados e bem remunerados (caso dos médicos, advogados, ROC’s, etc) não será menos verdade que muitas delas são constituídas pelo empreendedor e um qualquer outro membro da família, que, pelos mais variados motivos, decidiram criar autoemprego. São pessoas que a “economia” não consegue absorver (em termos de emprego) e que tinham 4 opções: emigrar, roubar, parasitar (eventualmente à volta do Estado) ou “criar o seu próprio emprego”. Foi esta a ultima a sua opção. Estas ditas “empresas” desempenham uma função social absolutamente determinante na sociedade, constituindo uma alternativa de vida. Muitos destes “empresários” seriam trabalhadores por conta de outrem se a conjuntura económica não lhes tivesse “trocado as voltas à vida”. Na maioria dos casos, são profissionais extremamente desprotegidos em termos de proteção social.

 

Por essa razão, entendo ser da mais elementar justiça que também eles possam beneficiar do SNS para este tipo de exames de medicina.

 

Se juntarmos estes “duas realidades”, que se complementam, concluímos que manter o “status quo” não permitiria levar os serviços de medicina do trabalho a todos os trabalhadores portugueses.

 

Para a resolução deste problema não forneceu a Ordem dos Médicos qualquer solução, limitando-se à interpretação legal, não construtiva, de determinada solução legal apresentada pelo Ministério da Saúde.

 

A solução encontrada pelo Ministério da Saúde

Que fez então o Ministério da Saúde para tentar minorar o problema de ausência de médicos do trabalho?

 

Criou uma solução legal que, embora considerando como destinatários os trabalhadores que vêm referidas no nº 1 do art.º 76º da Lei nº 102/2009, preconiza que a avaliação da saúde daqueles trabalhadores por parte dos médicos de medicina geral e familiar tenha em consideração aspetos da ocupação do trabalhador que possam ser avaliados por aquelas especialidades médicas à luz dos seus conhecimentos científicos.

 

Assim, a 16 de julho, o Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, fez publicar um Despacho n.º 9184/2014, onde estabelece o enquadramento da prestação de cuidados de saúde primários do trabalho nos Agrupamentos de Centros de Saúde.

 

Desse despacho, transcrevem-se os seguintes considerandos essenciais para a perceção do alcance desta intervenção pelo SNS:

“… na boa prática da medicina geral e familiar, a mais holística das especialidades médicas, as questões do contexto e da vivência da pessoa, incluindo o seu trabalho e profissão deverão ser consideradas na avaliação do estado de saúde do utente, dadas as repercussões que o ambiente do trabalho tem no estado de saúde do individuo e na vida diária individual, familiar e social.

Considerando que, no âmbito dos cuidados de saúde primários, o médico de família acompanha o utente ao longo da vida, pelo que é o profissional de saúde que está melhor habilitado para diagnosticar e tratar as doenças das pessoas com trabalho e promover a sua saúde no seu contexto geral e laboral”.

“Considerando que, o Plano Nacional de Saúde está estruturado com intervenções na saúde das populações em contextos que incluem o local de trabalho e a profissão, de forma generalizada e extensível a todos os níveis de cuidados, com especial destaque para os cuidados primários.”

“… pretende -se que estes cuidados integrem também os princípios basilares da saúde de pessoas com determinado tipo de trabalho ou ocupação, de forma simplificada, como explícito na definição constante da Portaria 112/2014, de 23 de maio e sem que isso altere o exigível a qualquer médico, em especial aos especialistas de medicina geral e familiar”.

 

É nesta linha de raciocínio que devem ser entendidos os números 1 a 7 do Despacho supra referido.

 

Trata-se de uma solução que, não sendo excelente, pelo menos permite alargar a um universo maior de trabalhadores a vigilância da saúde num contexto que inclua o local de trabalho e a profissão.  

 

O nº 4 do Despacho salvaguarda aquelas situações que que exijam competências específicas e únicas que ultrapassem o âmbito da atividade médica geral e não possam assim ser exercidas pelos especialistas de medicina geral e familiar.

 

Sem prejuízo do que acima se expôs, o próprio legislador limitou a aplicação da Portaria 112/2014 ao remeter para os destinatários do art.º 76º da Lei 102/2009, onde se diz, expressamente, pelo menos no caso dos trabalhadores de microempresas, que só podem recorrer ao SNS as micro empresas que não exerçam atividade de risco elevado.

 

Também o nº 7 do referido despacho dispõe que os ACES podem escusar-se a assegurar a prestação de cuidados de saúde primários do trabalho, por razões excecionais e deviamente justificadas, designadamente a falta de capacidade de dar resposta dentro dos prazos legalmente estipulados no artigo 7.º da Portaria n.º 112/2014 (dever de informar sobre a data de realização do exame de admissão do trabalhador ou do trabalhador independente, no prazo de 48 horas a contar da entrega do requerimento).

 

Esperamos e desejamos que as exceções – recusa e reconhecimento de incompetência nos casos de competências específicas de medicina do trabalho - não se transformem em regra.

 

Porém, dada a elevada afluência ao SNS, antevemos algumas dificuldades no agendamento de exames ocasionais (alterações substanciais nos componentes materiais de trabalho e caso de regresso ao trabalho depois de uma ausência superior a 30 dias por motivo de doença ou acidente) e exames de admissão dentro dos prazos legais e razoáveis.

 

Quanto aos exames periódicos, na medida em que “os ACES podem utilizar, se considerarem pertinente, as consultas habituais e respetivos exames complementares para assegurar os cuidados de saúde primários do trabalho ao utente”, não antevejo problemas de maior, assim queiram os médicos do ACES.

 

Seja qual for o resultado da implementação da Portaria 112/2014, ele será sempre melhor do que o “status quo” no qual os grupos de trabalhadores indicados no n.º 1 do artigo 76.º da Lei n.º 102/2009, estão totalmente afastados da vigilância da saúde no trabalho, qualquer que seja a vertente analisada.

 

Alguma coisa, por pouco que seja, será sempre melhor do que nada.

 

Conclusão

 

O conjunto de argumentos expostos ao longo deste artigo permite-nos concluir que o Ministério da Saúde esteve bem  ao adotar a solução constante da Portaria n.º 112/2014, de 23 de Maio.

 

Esperemos que a Ordem dos Médicos, entidade com enorme responsabilidade social, prestígio e importância na sociedade portuguesa, após reflexão ponderada dos argumentos/bens que estão em jogo, venha a apoiar a medida ministerial e incentivar os médicos dos ACES a trazer para dentro do sistema de proteção de SST, na vertente de “cuidados de saúde primários do trabalho” em contexto geral e laboral, as pessoas referidas no art.º 76 da Lei nº 102/2009, que voltamos a elencar:

a) Trabalhador independente;
b) Trabalhador agrícola sazonal e a termo;
c) Aprendiz ao serviço de um artesão;
d) Trabalhador do serviço doméstico;
e) Trabalhador da atividade de pesca em embarcações com comprimento até 15 m não pertencentes a frota pesqueira de armador ou empregador equivalente;
f) Trabalhadores de microempresas que não exerçam atividade de risco elevado.

 

ANEXO ESTATÍSTICO

NÚMERO DE MÉDICOS DO TRABALHO EM PORTUGAL (OM 2009 / INE 2012)

 

 

Fonte: Ordem dos Médicos (dados estatísticos – 2009)

Total de médicos do trabalho em Portugal em 2009: 878

 

 

 

 Fonte: INE (Estatísticas da Saúde 2012 – Edição 2014)

Total de médicos do trabalho em Portugal em 2012: 907

Verificou-se um aumento de médicos de medicina do trabalho de apenas 3% (29 médicos) em 3 anos.

 

Alterações à Lei nº 102/2009, de 10 de setembro



Autoria:
Paulo Moreira
Jurista / Sócio co-fundador da Factor Segurança

Este artigo foi publicado nas seguintes revistas técnicas:
TECNOMETAL - n.º 211 março/abril 2014
KÉRAMICA - n.º 327 março/abril 2014

 

A Lei nº 102/2009, de 10 de Setembro, que regula o regime jurídico da promoção da segurança e saúde no trabalho nas empresas, foi recentemente alterada pela Lei n.º 3/2014, de 28 de Janeiro.

O principal motivo para a alteração à Lei nº 102/2009 foi a obrigação imposta ao Estado português de adaptação do regime de prestação de serviços externos de Segurança e Saúde no Trabalho (doravante designada SST) à Diretiva Serviços - Diretiva n.º 2006/123/CE – que tem como objetivos:

•  A simplificação administrativa nos processos envolvidos na criação e realização de uma atividade de serviços;

•  A eliminação de obstáculos jurídicos e administrativos ao desenvolvimento das atividades de serviços;

•  A liberalização da prestação temporária de serviços transfronteiriços.

Trata-se, assim, de uma alteração por motivos de natureza económica com grandes repercussões ao nível do funcionamento do setor de atividade das empresas de prestação de serviços externos de SST, com redução de exigências para o exercício da atividade bem como a liberalização de prestação desses serviços, em Portugal, por empresas sediadas noutros Estados Membros, sem necessidade de autorização, comunicação ou informação do facto à ACT. (artº 84 nºs 8 a 10, artº 85 nº 5).

Porém, o legislador, aproveitando o momento, procedeu a outras alterações que podem afetar o dia-a-dia da generalidade das empresas em termos de cumprimento das obrigações de Segurança e Saúde no Trabalho. É sobre essas alterações que versa este artigo e que passamos a apresentar:

i) Alteração do conceito de “Trabalhador” (artº 4º al. a))

Passa a considerar-se trabalhador qualquer pessoa singular que esteja na dependência económica do empregador em razão dos meios de trabalho e do resultado da sua atividade, ainda que não titular de uma relação jurídica de emprego. A relevância desta alteração é grande pois abrange-se neste novo conceito os profissionais liberais ou empresários em nome individual quando estejam na dependência económica do empregador, isto é, quando a totalidade ou grande parte dos seus rendimentos (presumivelmente > 80%) seja obtida do trabalho prestado a uma empresa.

ii) A Segurança e Saúde no Trabalho como um Sistema. (artº 15º nº2 al. b))

Passa a ser obrigação do empregador “planificar a prevenção como um sistema coerente que integre a evolução técnica, a organização do trabalho, as condições de trabalho, as relações sociais e a influência dos fatores ambientais”. Por oposição a uma visão mais técnica de medidas avulsas apenas destinadas a eliminar ou reduzir o risco.  

iii) Redução da periodicidade de consulta aos trabalhadores (artº 18º nº1)

Reduz-se de 2 vezes para 1 vez por ano a obrigação de efetuar consulta aos trabalhadores sobre a avaliação dos riscos para a segurança e a saúde no trabalho, as medidas de segurança e saúde para redução do risco ou outros aspetos relacionados com a SST.

iv) Comunicação à ACT / DGS da exposição dos menores a agentes perigosos (artº 68º nº 2)

O empregador que tenha menores ao seu serviço sujeitos a exposição a agentes físicos, biológicos e químicos, para além da avaliação da exposição dos menores a esses agentes, fica agora obrigado a comunicar à ACT (Autoridade para as Condições de Trabalho) e/ou DGS (Direção Geral de Saúde) o resultado da avaliação daquela exposição

v) Corresponsabilidade contraordenacional dos serviços externos (artº 73-B, nº 7 al. a)

As empresas que prestem serviços externos de SST passam a ser corresponsáveis com o Empregador pelo pagamento de coimas por violação do dever de implementar as atividades principais de SST.

Até agora apenas os Empregadores tinham essa responsabilidade, mesmo que as principais atividades da SST não tivessem sido implementadas por culpa exclusiva das empresas que prestam os serviços externos de SST. Pode ser que esta medida contribua para moralizar um pouco as relações entre algumas empresas de serviços externos de SST e as empresas que as contratam.

vi) Redução das comunicações à ACT e DGS.

a) Desnecessidade de comunicação à ACT da modalidade de serviços SST adotados mesmo nos casos em que contrata empresa de serviços externos estrangeira. Antes tal obrigação concretizava-se através do envio do modelo 1360. (artº 74 nº 7)

b) Desnecessidade de comunicação à ACT de situação particularmente grave ao nível dos acidentes Para clarificação do conceito de “situação particularmente grave” fora emitida, há cerca de 10 anos, uma nota informativa da IGT contendo duas listagens, uma em que havia lesão, outra em que não havia lesão mas em que o próprio evento assumia uma particular gravidade na perspetiva da segurança e da saúde no trabalho. Face à nova redação do nº 1 deste artigo, esse segundo grupo de situações deixa de necessitar de comunicação à ACT. (artº 111 nº 1).

vii) Simplificação das comunicações à ACT e DGS.

Simplifica-se a comunicação à ACT e à DGS de situações relacionadas com a SST pela utilização da via eletrónica, junto do balcão único eletrónico dos serviços, como é o caso da comunicação da exposição dos menores a agentes perigosos (artº 96º-A)

viii) Novas atividade de SST (artº 75º)

Acrescenta-se ao elenco das atividades que as empresas devem assegurar, qualquer que seja a modalidade do serviço de SST adotada. Assim, para além das atividade de primeiros socorros, de evacuação de trabalhadores e de combate a incêndios, a empresa passa a ser obrigada a assegurar as atividades de emergência e, sempre que aplicável, de resgate de trabalhadores em situação de sinistro.

ix) Possibilidade dispensa de realização de alguns exames de saúde (artº 108º nº 6 al. a) e b)).

A realização do exame de admissão pode ser dispensada nos seguintes casos:

a) Em que haja transferência da titularidade da relação laboral, desde que o trabalhador se mantenha no mesmo posto de trabalho e não haja alterações substanciais nas componentes materiais de trabalho que possam ter repercussão nociva na saúde do trabalhador;

b) Em que o trabalhador seja contratado, por um período não superior a 45 dias, para um trabalho idêntico, esteja exposto aos mesmos riscos e não seja conhecida qualquer inaptidão desde o último exame médico efetuado nos dois anos anteriores, devendo a ficha clínica desse mesmo exame ser do conhecimento do médico do trabalho.

x) Empresas em que seja o próprio Empregador a assegurar a SST (artº 81º)

Nas empresas que empreguem no máximo nove trabalhadores, com atividade que não seja de risco elevado, em que o Empregador tenha formação adequada e permaneça habitualmente no estabelecimento, as atividades de SST podem ser asseguradas pelo próprio Empregador sem necessidade de contratar fora estes serviços, desde que obtenha autorização da ACT.

a) o pedido de autorização agora é feito através da via eletrónica, junto do balcão único eletrónico dos serviços;

b) deixa de ser necessário pedir a renovação da autorização ao fim de 5 anos;

c) a ACT viu reduzido o prazo para a decisão de autorização de 60 para 45 dias;

d) findo o qual se produz ato tácito de deferimento.

xi) Empresas que sejam obrigadas a organizar serviços internos de SST (artº 80º)

As empresas que não exerçam atividades de risco elevado e que empreguem mais de 400 trabalhadores num só estabelecimento ou no conjunto de estabelecimentos distanciados até 50 km daquele que ocupa maior número de trabalhadores, embora sujeitas à obrigação de organizar serviços internos de SST, podem pedir dispensa desses serviços se reunirem algumas condições.

a) o pedido de dispensa agora é feito através da via eletrónica, junto do balcão único eletrónico dos serviços;

b) a vistoria da ACT passa a facultativa, agilizando-se assim o pedido de dispensa de serviços internos.

xii) Empresas que queiram organizar serviços Comuns de SST (artº 82º)

As empresas que não exerçam atividades de risco elevado ou não empreguem mais de 400 trabalhadores podem organizar as atividades de SST conjuntamente desde que o comuniquem à ACT.

a) simplificou-se o recurso à modalidade de serviços Comuns. Agora as empresas apenas comunicam a modalidade à ACT não necessitando de pedir autorização;

b) a comunicação passa a ser efetuada através da via eletrónica, junto do balcão único eletrónico dos serviços.

Deste modo, das cerca de oitenta (80) alterações que a Lei n.º 3/2014, de 28/01 introduziu na Lei nº 102/2009, de 10/09, resumimos a 12 as principais alterações com impacto no dia-a-dia da generalidade das empresas em termos de cumprimento das obrigações de Segurança e Saúde no Trabalho.

Controlo de alcoolemia no meio laboral



O controlo da alcoolemia em meio laboral sofreu recentemente alterações significativas na sequência da nova perspetiva da ACT – Autoridade para as Condições de Trabalho sobre esta matéria.

Atendendo às consequências para as empresas decorrentes desta nova perspetiva, vimos com este artigo apresentar, em primeiro lugar, um enquadramento histórico desta temática e de seguida os requisitos dos Regulamentos de Alcoolemia na atualidade.

Enquadramento

- Anterior a 2008

1 – Desde há muito anos, ainda na vigência do Decreto-Lei n.º 49408, de 24 de novembro de 1969 (estabelecia a regulamentação principal do contrato de trabalho), que é admissível aos empregadores adotar mecanismos de controlo do trabalho sob efeito de alcool ao abrigo do chamado “poder regulamentar”, isto é, do poder que o empregador dispõe para regulamentar aspetos organizativos da sua atividade que contendam com direitos dos trabalhadores.

2 – Isso acontecia mesmo sem existir na legislação laboral (nem mesmo na legislação relativa à SHST) uma solução legal que fundamentasse a adoção desses mecanismos de controlo do trabalho sob efeito de alcool. O mecanismo legal de “integração de lacunas” era aqui chamado para solucionar essa ausência.

3 – Os requisitos exigidos pela Inspeção do Trabalho para “validar” esses mecanismos de controlo resumiam-se de forma muito simples ao seguinte:

i) O Regulamento Interno (RI) de controlo de alcoolemia tinha de ser submetido
à aprovação do Instituto Nacional do Trabalho e Previdência – INTP (a que correspode atualmente a ACT) (art. 39º nº 3 do já referido DL 49408), (único requisito formal previsto)

ii) O INTP dispunha de um prazo de 30 dias para tomar decisão de aprovação ou não aprovação, findo o qual, não havendo decisão, o RI se consideraria aprovado;

iii) O RI deveria ser de aplicação universal (isto é, a todos os trabalhadores sob pena de ferir o princípio da igualdade) e aleatória (para evitar efeitos persecutórios);

iv) O RI deveria salvaguardar o princípio do contraditório, disponibilizando assim ao trabalhador um conjunto de meios de defesa contra o registo positivo da alccol.

v) Não era feita qualquer exigência de qualificação especial à pessoa responsável por levar a cabo o teste para despista de alccol.

4 – Nem mesmo a consagração no Código do Trabalho aprovado pela Lei n.º 99/2003, de 27 de agosto, do direito de personalidade previsto no art. 19º, extremamnte exigente nas condições de sujeição a testes de alcoolémia aos trabalhadores, levou a ACT a mudar a sua perspetiva sobre os requisitos substantivos enumerados acima de iii) a v).

Artigo 19.º

Testes e exames médicos

1 - Para além das situações previstas na legislação relativa a segurança, higiene e saúde no trabalho, o empregador não pode, para efeitos de admissão ou permanência no emprego, exigir ao candidato a emprego ou ao trabalhador a realização ou apresentação de testes ou exames médicos, de qualquer natureza, para comprovação das condições físicas ou psíquicas, salvo quando estes tenham por finalidade a proteção e segurança do trabalhador ou de terceiros, ou quando particulares exigências inerentes à atividade o justifiquem, devendo em qualquer caso ser fornecida por escrito ao candidato a emprego ou trabalhador a respetiva fundamentação.

2 - O empregador não pode, em circunstância alguma, exigir à candidata a emprego ou à trabalhadora a realização ou apresentação de testes ou exames de gravidez.

3 - O médico responsável pelos testes e exames médicos só pode comunicar ao empregador se o trabalhador está ou não apto para desempenhar a atividade, salvo autorização escrita deste.

- Após 2008

1 – Em 31 de janeiro de 2008 o Comité Especializado para as questões éticas e profissionais no trabalho do Grupo Pompidou – instância permanente do Conselho da Europa cujo objetivo é o desenvolvimento da cooperação multidisciplinar no âmbito da luta contra o abuso e o tráfico ilícito de drogas no espaço europeu - divulgou o resultado do trabalho que há já dois anos desenvolvia sobre o controlo do trabalho sob efeito de alcool e outras drogas, onde prespectivava a dependência do alcool e outras drogas como doença a tratar, mesmo que em meio laboral.

2 – Como consequência desse alerta auropeu, as autoridade nacionais envolvidas no combate ao alcoolismo decidiram finalmente pegar no assunto. Juntaram-se o IDT - Instituto da Droga e da Toxiciodependência, a ACT – Autoridade para as Condições do Trabalho, a Direção Geral de Saúde, a CNPD - Comissão Nacional de Proteção de Dados, algumas confederações patronais e associações sindicais e produziram documentação enquadradora da nova prespectiva de combate ao alcoolismo no meio laboral.

3 – Faltava a publicidade nos “media” para que este assunto, como em tantos outros na sociedade portuguesa, passasse à ordem do dia. A dita publicidade apareceu quando os “media” decidiram noticiar a decisão do Tribunal Central Administrativo do Norte, de 9 de outubro de 2009, de tornar improcedente a ação que a Autarquia do Porto, liderada pelo Dr. Rui Rio, intentou contra a decisão da CNPD - Comissão Nacional de Proteção de Dados de não validar alguns aspetos do Regulamento de Alcoolemia que a autarquia portuense sujeitara à apreciação da CNPD. E assim, repentinamente, os regulamentos de alcoolemia passaram para à ribalta.

4 – Surgem, logo de seguida, documentos de várias entidades com novas orientações sobre o que pode e deve, ou não, constar num Regulamento de alccolemia no trabalho para se poder aplicar, nomeadamente:

- Linhas Orientadoras para a Intervenção em Meio Laboral em “Segurança e Saúde do Trabalho e a Prevenção do Consumo de Substâncias Psicoativas” (Protocolo entre ACT, CNPD através da Deliberação nº 440/2010, DGS, IDT, CIP, CCP, CGTP, UGT, SPMT)

- Deliberação nº 890 /2010 – CNPD - Aplicável aos tratamentos de dados pessoais com a finalidade de medicina preventiva e curativa no âmbito dos controlos de substâncias psicoativas efetuados a trabalhadores na sequência da Deliberação nº 440/2010.

5 – Esta questão coloca-se com maior importância nas situações em que os Contratos Coletivos de Trabalho não prevêm testes para despiste do trabalho sob efeito de álcool ou estupefacientes, pois só aí se coloca a necessidade da elaboração do Regulamento de alcoolemia.

Porém, também nos Contratos Coletivos de Trabalho onde já estão regulados este tipo de testes, os princípios orientadores divulgados pela ACT e CNPD deveriam ser seguidos pelos Outorgantes patronais e sindicais, o que efetivamente não acontece.

Os requisitos dos Regulamentos de Alcoolemia na atualidade

Analisemos agora os requisitos – de forma e de substância – que as autoridades exigem para a correta elaboração e vigência de um Regulamento de Alcoolemia (com base nos dois documentos acima referidos e no Relatório do Grupo Pompidou já mencionado)

Requisitos formais:

- Existência de documento escrito sob a forma de R.I. (artº 99º nº 1 do Código do Trabalho);

- Envio do R.I. à ACT – Autoridade para as Codições de Trabalho (artº 99º nº 2 al. b) do CT);

- Publicitação do respetivo conteúdo junto dos trabalhadores de modo a possibilitar o seu pleno conhecimento (artº 99º nº 2 al. a) do CT);

- Sujeição a controlo prévio e autorização da CNPD – Comissão Nacional de Proteção de Dados (artº 28º al. a) da Lei nº 67/98 referente à proteção de dados.

Requisitos substantivos:

- Consideração dos dados relativos à alcoolemia e drogas como “dados de saúde” abrangidos pela categoria de “dados sensíveis” do artº 7º da Lei nº 67/98;

- Só é permitido o registo de referências genéricas (se consome ou não consome);

- Não autorização de tratamento automatizado, de forma generalizada (para todo o universo de trabalhadores da empresa) com detalhe que permita estabelecer “perfis de consumo” (quantidades e tipos consumidos);

- Os testes de alcoolemia por razões de segurança e saúde servem uma finalidade específica - segurança e saúde dos próprios ou de terceiros – pelo que apenas são legitimos testes “restritos às categorias de trabalhadores cuja atividade possa por em perigo a sua integridade física ou de terceiros”;

- Ilegitimidade da regra de “sorteio” ou decisão discricionária superior. Se os testes de alcoolemia servem uma finalidade específica - segurança e saúde dos próprios trabalhadores ou de terceiros – só devem ser utilizados quando os trabalhadores efetivamente se apresentem com índícios de alcoolemia.

- Dúvidas quanto à adequação do limite de alc.0,5 nos casos de atividade profissional de baixo risco.

- A fundamentação terá de ser dada sempre por escrito.

- O consumo de substâncias psicoativas em si não constitui justa causa de despedimento. Apenas o comportamento que possa resultar desse “estado” pode ser submetido no âmbito do artº 351 do Código do Trabalho;

- Obrigatoriedade do teste de controlo ter de ser sempre efetuado por profissional de saúde (médico do trabalho ou outro profissional de saúde por delegação do médico do trabalho);

- A informação que resultar dos testes deve ser de acesso exclusivo ao médico do trabalho ou, sob sua direção e controlo, a outros profissionais de saúde obrigados ao dever de sigilo;

- A informação de saúde, na qual se incluem os resultados dos testes, em caso algum poderá ser comunicado ao empregador, apenas lhe podendo ser dado conhecimento do estado de aptidão ou inaptidão do trabalhador;

- Conservação dos resultados pelo prazo máximo de 1 ano, exceto em situações de existência de processo judicial, enquanto se mostrar necessária;

- Os testes só podem ser efetuados no estrito cumprimento da Lei (Código do Trabalho e Lei nº 102/2009)

Conclusão

A nova perspetiva sobre o consumo do alcool e outras drogas, como patologia a combater quer no meio civil quer no laboral – causa nobre e digna - determinaram a adoção, pelas Autoridades com competência nesta matéria, de um conjunto de princípios orientadores da elaboração e vigência dos Regulamentos de Alcoolemia no meio laboral que podem comprometer de forma séria a segurança dos trabalhadores se aplicada de forma cega ao tecido empresarial português.

Temos cerca de 350.000 sociedades comerciais ativas em Portugal, e pouco mais de mil médicos do trabalho (estima-se que cerca de 1.300 inscritos no colégio respetivo,mas nem todos no ativo), o que dá uma média de cerca de 1 médico do trabalho por cada 270 empresas.

Se é certo que está em causa a defesa de um direito de personalidade consagrado na Lei – art. 19º do Código do Trabalho atual, não é menos verdade que, face ao panorama do país (1 médico do trabalho por cada 270 empresas), obrigar as empresas a cumprir com todos os requisitos impostos pelas autoridades nesta matéria irá comprometer de forma seríssima a defesa de um outro bem maior, a vida e integridade física dos trabalhadores.

Cabe a cada empresário, em consciência, saber como decidir em concreto quando esteja em causa um conflito entre a defesa de um direito de personalidade – art.19º do CT - e de direitos constitucionalmente consagrados como os que abaixo se transcrevem da Constituição da República Portuguesa.

Artigo 24º - Direito à vida

1. A vida humana é inviolável.

Artigo 25º - Direito à integridade pessoal

1. A integridade moral e física das pessoas é inviolável.

Artigo 59º - Direitos dos trabalhadores

1. Todos os trabalhadores, sem distinção de idade, sexo, raça, cidadania, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, têm direito:

c) A prestação do trabalho em condições de higiene, segurança e saúde;

f) A assistência e justa reparação, quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional..